关于对《市场监管总局征求调整保健食品保健功能意见的公告》的反馈意见
中国蜂产品协会蜂胶专业委员会的成员单位，对《市场监管总局征求调整保健食品保健功能意见的公告》的意见非常重视。目前，国家共批准蜂产品保健食品3054个，其中蜂胶类保健食品1992个。鉴于总局拟分别调整、取消大多数保健食品保健功能，事关保健食品产业乃至大健康产业全局，尤其对正在发展中的蜂胶等蜂产品保健食品的影响甚大，行业内众多企业对总局拟调整、取消保健食品保健功能的意见提出了许多意见和建议。有些企业和专家已直将意见反馈到总局。我专委会特将部分企业所反映的意见进行了归纳，现将最主要意见反馈如下：
1. 坚决支持总局整治“保健”市场乱象
从总局通报的有关整治“保健”市场乱象及“百日行动”的结果看，保健食品市场乱象的主要根源是市场销售端的问题，是保健食品违法传销、夸大宣传、欺诈性销售等非法行为。保健食品只不过是不法商家骗人和牟利的工具。我们坚决支持总局对保健食品乱象进行严格整治，严肃处理，净化保健食品市场。
2. 保健食品不应为市场乱象“背锅”
应该说，在“保健”市场中，保健食品是发展最成熟、监督管理最为严格的领域。保健食品在我国发展已经二十多年。目前，国家共批准保健食品17460个，下达规范性政策文件170余件，相关国家标准体系较为完备，生产规范性要求比较严格。可以肯定，保健食品的主流是好的，这正是政府主管部门多年来在保健食品审评和市场监管上取得的成果。
一些产品确存在着非法添加等问题，但毕竟是少数。国家历次抽检保健食品的合格率都在98%以上。总体产品质量和保健功能有效率是符合相关标准的，为广大人民群众的健康发挥了重要作用。
目前，保健食品年销售额达4000亿元。保健食品的受益者是市场消费主体。虽然时有消费者投诉，但主要是反映非法经营行为，使他们上当受骗。而反映某些保健食品没有达到预期效果而感觉受骗，原因有四：一是商家的虚假夸大宣传，提高了消费者的期望值。二是消费者买到是假冒伪劣产品。三是消费者自身不良生活方式对保健功能造成抵消或削弱。四是消费者自身的身体状况在产品有效率之外。因此，不能因为保健食品市场出现一些这样那样的问题，就以偏概全，因噎废食，将销售渠道或销售方式、夸大宣传等销售端的违法行为，让保健食品“背锅”，这显然不利于优化营商环境，有悖于构建“健康中国”和大健康产业的发展!
其实，保健市场存在的问题各行各业都不同程度的存在。为什么有些人，有些自媒体，极力将主要是非法传销、非法宣传等问题不断地引向保健食品，其目的就是通过制造舆情，给监管部门施加压力，通过打压保健食品，否定中医传统保健养生文化，起码在客观上维护医疗、医药的市场垄断地位和利益。这一点应该引起政府主管部门的注意。
3. 市场是检验保健食品优胜劣汰的主体
总局通知中认为，调整保健食品保健功能，是为堵塞保健食品功能声称被虚假宣传的漏洞，提升消费者对保健食品功能声称的科学认知和准确判定，避免与药品疾病预防和治疗作用混淆…。对此，不少企业认为，“避免与药品疾病预防和治疗作用混淆”的提法是受到反对和质疑的《市场监管总局关于保健食品标签管理相关规定的公告(征求意见稿)》中关于“保健食品不具有疾病预防”功能表述的另一种方式。
保健食物与药物不是绝对分割的，硬要将两者切割开，甚至对立起来是不科学的。从周代的“食医”为先，药王孙思邈主张 “为医者，当晓病源，知其所犯，以食治之，食疗不愈，然后命药”，《黄帝内经》的“上医治未病”等等，药食同源，药品和食品密不可分是中国医学的根基和悠久传统，形成了中医传统的保健养生文化。规定保健食品“不能代替药物”就已经过于绝对化了。保健食品虽然与药物有区别，但对大多数受众来说，其基本应具备的利于预防和缓解疾病的功能是客观存在的。因此，为了“避免与药品疾病预防和治疗作用混淆”，而进行保健食品功能声称的调整或取消在很大程度上是不科学，不客观的。
具体到每一款保健食品对疾病有没有预防和治疗作用，主要应该是市场机制检验说了算、广大消费者的切身体验和选择说了算。消费者如发现所购买的保健食品对他的身体没有任何作用，往往不会再买，优胜劣汰是市场机制的必然结果，而不能通过行政手段的不当干预。
大家共同认为，保健产品功能审评政策的稳定和连续性对推动整个保健产业发展至关重要。保健食品市场监管方面出现的问题不应用大幅度调整、取消保健功能的举措进行调控，认为调整或取消保健功能就可以“堵塞”虚假宣传的漏洞太低估了市场的复杂性，只不过是一种美好的愿望。希望总局着眼于保健市场和保健产业全局审慎决策。
4. 调整或取消保健功能涉及的法律问题
总局以发布行政法规的方式调整或取消大多数保健功能，应首先考虑法律依据。
(1) 与《中医药法》中关于国家大力发展中医药事业的法律精神不一致
药典是与国家食品安全法具有相同法律地位的国家专业法典。保健食品配方中的原料，除营养素补充剂外，全部是国家药典和原国家卫计委公布的《既是食品又是药品的中药名单》和《可用于保健食品的中药材名单》药食同源的中药。
目前国家共批准保健食品17460个，其中近60%为中药类保健食品。
例如蜂胶，药典(2005版)确定其有“抗菌消炎、调节免疫、抗氧化、加速组织愈合、用于高脂血症和糖尿病的辅助治疗”作用。药典(2010-2015版)确定其有“补虚弱、化浊脂、止消渴;外用解毒消肿,收敛生肌.用于体虚早衰、高脂血症、消渴;外治皮肤皲裂,烧烫伤”的作用。
总局调整或取消的保健功能的依据是“专家论证”，那么专家论证的科学依据是什么?例如, 蜂胶保健食品的 “增强免疫力”功能拟调整为“有助于增强免疫力”，“抗氧化”功能拟调整为“有助于抗氧化”。那么，在相同用量的前提下，这种调整的数据支撑是什么?如果总局此次调整或取消的保健功能，不仅对中医药保健食品影响最大，也会对中医药保健服务带来很大的不良影响。
(2)总局拟调整或取消保健功能的行政法规不符合《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定 ：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。
行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。
总局通知中拟规定“自发布取消上述保健功能之日起，相关产品应当立即停止生产，已生产的保健食品，不涉及质量安全的，可销售至保质期结束”，这就意味着相关保健食品批准证书将被废止。
保健食品批文持有者绝大多数为民营企业。保健食品批文是企业大量人力、财力和技术的投入，是经国家主管部门严格审评批准的，自取得之日起就成为企业核心资产，而保健功能又是保健食品批文的核心，具有物权和财产权以及知识产权的属性。而且，每个企业围绕保健食品功能都应做了大量的市场推广工作，所批准的保健功能已经成为相当一部分保健食品生产经营企业生存的依托和核心竞争力。因此，作为企业资产，相关保健食品批准证书受法律保护，在“不涉及质量安全”的情况下被行政规章所废止，那么“由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。
正确的做法，应该是遵循法不涉及以往的原则，实行老批文老办法，新批文新办法。监管、调整保健功能的指导方针应以张茅局长“更多由企业自我声明、自我承诺，实事求是，不能夸大”的原则为指导。个别保健功能确需调整的应该通过延续注册等方式进行科学合理的调整，而不是简单的废止。
以上企业反映的主要意见敬请总局研究为盼。
—————中国蜂产品协会蜂胶专业委员会
————————————2019年4月22日
