农村集体经济组织产权制度改革是农村改革的又一次重大制度创新。经济发达地区的做法已经证明,这是较为成熟的一种改革模式。地处内陆山区的山西省沁源县沁河镇城北村,近年也采取这种模式,推进农村改革,实行“优先土地股,增配人口股,创新预留股”的股权分配制度,其成效明显,但也存在一定问题。而这些问题也正是中西部地区农村集体经济组织产权制度改革亟需进一步革新和完善之处。

2016年4月25日,在安徽小岗村调研时指出,当前深化农村改革仍然是以处理好农民和土地之关系为主线,坚持和完善农村基本经营制度,尊重农民的意愿,把土地承包经营权分为承包权和经营权。为实践这一重大制度创新,农村集体资产确权到户和股份合作制的改革必须同步推进[1]。为使这一创新制度惠及于民,中共中央、国务院特别要求将所有权、承包权、经营权分置并行,注重理论对实践的切实指导,以探索和丰富农村改革的具体表现形式[2]。2013年中央一号文件已经提出,要在广大农村“建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度”[3]。同年,山西省农业厅确定沁源县沁河镇城北村为农村集体产权制度改革试点村之一。

革命老区沁源县,地处太岳山东麓,山西省中南部,是原太岳军区司令部所在地。在中国共产党和抗日政府的领导下,沁源县城关镇“农业互助合作运动的兴起和发展,在华北山区县有一定的代表性”[4]。解放战争时期,这个偏僻闭塞的小山城的农民逐步建立了具有社会主义萌芽性质的劳动互助组。解放后到1955年初,经过试办,组建了半社会主义性质的初级农业生产合作社。1956年春,转为社会主义性质的红光高级农业生产合作社。从互助组、合作社到人民公社,沁源县城关镇(2001年3月改名为沁河镇至今)农民合作经济组织有着优良的革命传统和丰富的社会主义建设经验。尤其是改革开放以来,当地经济发展态势良好,农民的收益得到显著提高。

一、山西省实施农村集体产权制度改革试点村的条件和基本要求

据农业部门统计,2013年山西省共有28297个行政村,农村集体经营性资产和非经营性资产账面总额1004亿元,负债541亿元。其中,19540个村没有集体经营收益,占总数的69%;8757个村有经营收益,占总数的31%,主要集中在城郊村和矿产资源村。全省农村集体经济呈现出资源型资产占主体地位,非经营性资产增加较快,经营性资产严重不足的发展态势。针对这一现状,山西省将农村集体产权制度改革的试点工作,选择在太原、晋中、长治等地90多个村级领导班子强、群众有意愿、集体经营性资产总量较大的村展开。

具体步骤:通过全面清产核资、合理界定成员、科学折股量化、完善治理机构、明晰产权权能,将农村集体经济组织资产由原来的“共同共有”变为“按份共有”。集体产权制度改革后的农村集体经济组织,全部按照《公司法》登记为企业法人,建立现代企业制度,实现“资产变股权,农民变股东”,集体经济组织成员依法持有集体资产股权,享受占有、收益等权利。改制后,公司的决策、经营、收益分配得到进一步规范,农民的经济利益得到制度性保障,民主权利将得到充分发挥。

二、沁源县沁河镇城北村农村集体产权制度改革试点的具体实践和理论分析

沁源县辖5镇9乡,254个行政村,区域总面积2554平方千米,总人口16万人,其中农业人口14万。沁河镇城北村属城中村(以下称城北村),全村738户,1838口人,耕地面积53.27公顷,包括先后投资3200余万元修建的常青农贸市场和常青综合楼在内固定资产超过1亿元,年固定收入550余万元。2013年城北村集体经济总收入2100万元,村民人均收入10315元[5]。

1. 清产核资,建账立档

长期以来,部分农村依然存在着重钱轻物的习惯。农村集体资产登记手续有的不规范,添置处置程序有的不到位,挪用、损坏、变卖集体资产等屡见不鲜,而且挥霍及贪污腐败等现象也时有发生,导致集体资产严重流失。鉴于此,农村集体产权制度改革的试点村首先必须进行清产核资。全面清理核实村集体经济组织所有账面上的有价资产、账外资源性资产,严格按程序核销不良资产,依法依规追缴违法违规流失的集体资产,做到摸清家底,核准资产。在此基础上,将村集体的流动资产、长期资产、固定资产、无形资产和其他资产统统进入集体资产明细账;将登记未进入账内的机动地、“四荒”地、多经地等资源性资产登记入簿。城北村自筹资金80万元,聘请专业会计师事务所、律师事务所和评估公司参与了清产核资、建账立档全过程,保证集体产权制度改革的科学合理和依法规范。

我国现有农村集体经济资产包括资源型资产、经营性资产和非经营性资产,主要形成于20世纪50年代。在农业合作化运动中,农民自愿联合,组成互助组、合作社,各家各户私有的土地、耕畜和大型农具等生产资料归集体所有。社队统一组织生产经营,农民共同参加集体劳动,通过公积金、公益金等形式,逐年积累起较为可观的集体经济;各尽所能,按劳分配,建立了劳动群众集体所有制形式。

根据《宪法》相关条款规定,我国的经济制度是社会主义公有制,农村实行以家庭承包经营为主、统分结合的双层经营体制,其在突出集体经济组织特征的同时,尊重个体经营者的权益,特别规定经营者有经济活动的自主权。为了进一步激活农村经济,中共中央在《关于一九八四年农村工作的通知》中进一步倡导建设具有区域特征的农村经济合作组织,即农业合作社或经济联合社等组织。而且,进一步明晰农村集体经济的产权及相关权益,《中华人民共和国农村土地承包法》和《物权法》中的相关规定都对此做了明确的阐释。

2. 确定成员身份

农村集体经济组织成员身份的确认,“是通过界定初始成员,明确谁有权享有集体统一经营资产权益的过程”[6]。确认成员身份,是农村集体产权制度改革的基础性工作,涉及农民的基本权利和切身利益,是保证农民收益的根本。实际上,此种身份只是明确资格,即具有这种组织的成员身份,才能享有相应权利,且不同组织的成员,其权利内容也不尽相同;没有身份就没有相应的权利。

“户籍是证明一个公民自然情况最直接、最基本的依据。”[7]其指的是常年生产、生活在农村集体经济组织所在地、并依法登记常住户口的人,可视为农村集体经济组织的成员。作为一个基本标准,在特殊情况下会被赋予丰富的内涵。城北村在农村集体经济组织成员身份界定时,出现了这样的情况:有户口,人却多年不在本村;占有土地,而无村里户口;人常年在村里生活,因上学、参军、获刑等原因户口被转走后没有及时迁回等。城北村党支部书记、村委会主任认为,应以1983年第一轮土地承包时户籍在册的城北村村民为城北村农民集体经济组织的成员。这样的做法既尊重历史,更注重实际。老户、新户源头历史复杂,复杂问题简单化是个有效的办法。因为当年掌握情况的老人大多去世了,即使健在的往往也说不准;多数村都没有档案可查,而且即使有的村有老帐,也残缺不全;有的村干脆就没有保存旧帐本。由于采取集中办理的方法,从确定改制基准时日起,上述问题在72小时之内彻底解决。按照上级规定的程序,坚持依法办事、民主决策、村民自愿的原则,经过公示确认了城北村集体经济组织成员身份。

事实上,由于历史的变迁、辖区的变更、人口的流动,(农村)“社区集体经济组织成员与村民已经不能重合,两者的权利、义务也不相同”[8]。在经济相对发达的地区,特别是城中村的村民(或者视为村民)由三部分组成:一是原籍的人民公社时期的社员,二是投亲靠友或花钱迁移的人口,三是打工经商的外来人口。农村集体经济组织成员资格的认定成为矛盾的焦点。在严格执行国家法律和党的政策的前提下,农村集体产权制度改革试点村应当统筹兼顾,着力保障村民的权利和义务,最大限度地让村民享受资源型资产、经营性资产或非经营性资产带来的收益或便利。

3. 股份合作制改革

处理好农民和土地的关系始终是农村实现重大变革的主线。完善农村基本经营制度,要在农民土地承包经营权上进行突破,要将其分为承包权和经营权,推行和完善农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”。通过实行农村集体资产确权到户,发展多种形式的股份合作。农村集体产权制度改革试点村之一城北村首先进行土地确权。城北村1999年二轮土地承包后,迁入人口愈来愈多。2004年“小调整”把集体机动地全部分配到户。调整后,人均土地还不足半亩。这次集体资产清查核定后,颁发了产权证书。

集体经济组织成员权来源于集体所有权,是因其成员身份才能够获得的权利,它是集体所有权在成员身上的一种实现方式[9]。城北村通过召开村民大会,议定配股方案:资源型资产,属原农村集体经济组织成员共同享有;经营性资产,配股到户籍人口;非经营性资产,暂不量化。组建成立新农民集体经济组织,实行股份制,明确资产经营权,以租赁、入股、承包等方式将不同类型资产确定到人。村民共同享受非经营性资产带来的服务和便利。

(1)保障所有人的收益权

市场经济条件下产权制度改革的核心是收益权。农村集体经济组织产权制度改革,旨在探索盘活集体所有的资产,试图通过确认农民集体经济组织成员的身份,来保障农民的收益权;同时,“在不触动所有制的条件下实现产权结构的重构”[10],赋予农民对集体资产更多权能,赋予农民更多财产权利,给农民带来收益。

城北村坚持民主决策,充分尊重农民的意愿,制定并实施“优先土地股,增配人口股,创新预留股”的股权分配原则。拟组建股份集体经济组织,股权设置原则上设置集体股51%,土地股、人口股和预留股共占49%,折股量化。股权按照一户一证、一证一票、分户不增、并户不减、配置到户的原则进行配置。

优先土地股,是给取得土地经营权的村民配发的土地股。在城北村,有土地经营权的村民约占总数的60%,这部分村民事实上就是原村集体经济组织的成员,给他们配发土地“优先”股。优先土地股规定,按股份制成立的新集体经济组织,无论经营盈亏,土地股都按当年全县平均亩产的产值进行分配。这样,从制度上确立了原村集体经济组织成员的基本收益权,凸显了对成员基本生活的保障功能。

增配人口股,是对全体在册村民配发人口股,并规定根据当年股份经济组织经营状况进行收益分配。这一做法使新迁入户的收益有制度上的保障;同时,这项收益保证了该村所有人的基本生活,也较为有效地回避了老户与新户之间在利益分配方面可能产生的矛盾。

设置预留股,是要留给合理增加的人口,是对添丁进口家庭收益权的维护,也是对中国当前“增人不增地、减人不减地”土地制度安排下使农民收益得到补充的一种保障。同时,它也为以后解决可能出现的不可预见的问题和困难留有余地。从一定意义上讲,设置预留股是新农村集体经济组织在保障成员收益权方面的一种制度创新。

(2)收益制度分析

收益权是所有权在经济上的实现形式。(农村)社区集体经济组织作为资产所有者和管理经营者,将集体资产发包或承包经营。它贯彻了社会主义劳动群众集体所有制的基本制度,适应了社会主义市场经济体制,是符合农业生产特征的制度安排。

从成员的角度分析。生产资料归集体所有,经营收益由成员共享,这是传统农村集体经济组织的基本特征。但是,这种集体经济组织的成员是没有边界的。一个村民是集体经济组织的成员,其家庭出生的人口自然而然地成为集体的新成员,不需支付任何成本。增加的新成员“稀释”了集体资产量,直接导致每位成员收益的减少。在集体所有制下,由于集体经济组织成员个人没有处置集体所有的生产资料的权利,“成员对生产资料的所有权,就演变为对公共劳动成果的分配权”[11]。于是,“搭便车”的现象出现了,在集体内部因成员身份不固定,按人口进行收益分配,家庭人口多的户比人口少的户得到的收益就多。现在,“属于本集体成员集体所有的不动产和动产”,折股量化,通过成员身份将土地股“固化”,作为可以有偿处置的股份,在经济上最终体现为收益权。城北村按照一户一证,配股到户。随着老龄化程度的加深,成员在逐年减少,土地股份可以继承下来。尽管成员身份和股东身份发生了分离,但是按股分红的收益权不受任何影响。在土地股保持不变的前提下,分红不被“稀释”。由于设置了人口股,嫁入城北村的媳妇和新生人口都有自己的股份,以户为单位的股份总数变大了,收益明显增加。1983年城北村一轮土地承包后出生的姑娘嫁到村外不存在土地股去留的问题,因为她不是村集体经济组织的成员。

从土地承包的角度分析。实行家庭联产承包责任制,为了稳定承包关系,1993年中央提出了“增人不增地,减人不减地”的政策。1997年,中央将土地承包期再延长三十年,强调“大稳定、小调整”。2003年出台的《农村土地承包法》,把党的政策上升为国家法律。这样,农村集体经济组织发包的土地保持基本稳定。而城镇化、工业化使得农村集体经济组织的耕地数量却在明显减少。城北村将人均不足1亩的土地按1亩土地股设置。

从探索农村集体产权制度的角度分析。明晰集体资产产权,按股份进行收益分配,是为了进一步明确农村集体经济组织成员是农村集体所有的主体地位,是为了有效维护全体成员的物质利益和民主权利。在改革过程中,坚决杜绝过去一部分乡村集体分光吃尽的做法,建立起农村集体经济组织资产保值增值和成员收益稳定增长的长效机制。城北村拟成立的沁源县硕源工贸有限公司(尚未注册),和沁源县城北村汇泉农业经济专业合作社,是村集体产权制度改革后的资产运营实体,股权设置为51%的集体股。目的是在现有的基础上,根据市场需求投资项目,提升发展速度,壮大集体经济实力,让包括村集体经济组织所有成员在内的全体村民的收入得到明显提高。从2013年起,城北村筹建了7000平方米商贸市场、50000平方米的商业住宅小区和100亩的蔬菜种植园区。

4. 产权改革后的收益

确权是基础,流转是形式,收益是核心。

(1)财产性收入

开展土地承包经营权确权登记颁证工作,确保现有土地承包关系长久不变,有利于土地经营权流转规范有序,推行规模经营,发展现代农业,提高土地产值。折股量化使原村集体经济组织每个成员有了来自集体的财产性收入。城北村将成员手中分散的土地,集中流转到汇泉农业经济专业合作社,实行规模经营,种植谷子和油葵,最后将加工好的小米和植物油分配给全体村民。流转土地的原村集体经济组织所有成员,获得了略高于当年全县平均亩产产值900元的收益。

土地流转后的农民,可以到村集体经济组织的产业基地就地务工,或外出打工,赚取工资性收入。

(2)公共服务和集体福利

长期以来,集体经济实力较强的农村集体经济组织,承担了大量的公共服务和集体福利。以房屋租赁、市场物业为主要收入来源的城北村集体经济组织,代缴了全体村民新型农村合作医疗中个人缴费部分和养老保险金,每年在中秋节和春节发放两次福利,并在九九重阳节为老年人发放生活补助。

三、农村集体产权制度改革的“瓶颈”和建议

农村集体产权制度改革,目的是保证农民的基本收益,路径是股份合作。按照市场经济要求建立新型农村集体经济组织,管好用好集体资产,实现集体资产保值增值,维护好成员的物质利益和民主权利,不断改进和完善决策机制、运营机制和分配机制,逐步形成一个具有中国特色社会主义的“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度”。

根据《关于加强农村基层党风廉政建设的意见》(中办发[2006]32号)“积极推进股份制、股份合作制等村集体经济的有效实现形式”的要求,2007年农业部颁行《关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》(农经发[2007]22),全国各地启动农村集体产权制度改革工作。广东、浙江、江苏、上海、北京等经济发达地区,在总结前期探索的基础上,加快了农村集体产权制度改革进程。据相关资料,这些地区的农村集体产权改革任务已经基本完成,正在攻克操作难度大的地方。中西部经济欠发达的部分地区,进展缓慢,有的遇到了“瓶颈”,如新型农村集体经济组织法律地位缺失、相关税费政策滞后、股权结构和管理运行不规范等需要在实践中探索解决问题的办法和路径。

1. 法律主体地位缺失

关于传统的农村(社区性)集体经济组织的法律地位,我国《宪法》及相关法律早已明确,但没有确立其法律主体地位。依法应属于农民集体所有的资产,却没有明确规定是属于集体经济组织所有,农村集体经济组织的经济活动往往由村委会代行。农村集体产权制度改革后,新型农村集体经济组织一般采取股份合作社、有限责任公司、社区经济合作社三种形式,目前对农村集体经济组织的法律性质,全国没有统一的法律规定。上海市规定社区经济合作社可以作为投资主体经营办企业,缴纳企业所得税,但因法律支撑缺失,法人主体地位不明确,市场竞争参与出现低效益现象[12]。北京市将通过修订法规,明确新型农村集体经济组织的法律地位,明确成员(股东)的标准和进退机制,明确其外部监督管理主体行为等。《农民专业合作社法》和相关政策是否支撑或扶持农村集体经济组织的发展,像城北村按股份制组建的拟成立的沁源县硕源工贸有限公司(尚未注册)和沁源县城北村汇泉农业经济专业合作社,仍需在实践中得到求证。显然,加快农民集体经济组织立法程序显得尤为重要和急迫。

2. 税费优惠政策滞后

新型农村集体经济组织,是在原农村集体经济组织基础上按股份合作制形成的,绝大多数承担着繁重的公共服务。改制后依法缴纳税费,加重了农村集体经济组织的经济负担。城北村集体经营收入来源以房产租赁为主,拟成立的沁源县硕源工贸有限公司(尚未注册)和沁源县城北村汇泉农业经济专业合作社,在原有的集体收益总量几乎不变的情况下,估算每年缴纳近100万元的税。按公司法的要求,村集体经营性资产将面临缴纳12%的房产租赁税、5%的营业税,还有教育附加费、地方教育附加费、价格调控基金等税费,减少村民经营收入再分配的总量,成员将缴纳20%的红利个人所得税。

改革前农民按人口获得的集体收益不收税,改革后量化份额、合理分配的集体收益总量不变却要收税,既不合情又不合理。其实,农民所持股权并不是那种以出资获得的公司股权,只是一种份额依据,以此获得集体收益。山西省相关部门经过多次调研,承诺扶持农村集体经济产权制度改革,至今未见税费减免(哪怕是有限度地减免)政策出台。同样,全国针对农民集体经济组织的税收优惠政策也很少。可见,这就需要各级政府主动作为,尽早制定政策措施,免除新型农民集体经济组织因改革形成的相关税费;允许新型农民集体经济组织,税前列支经营收入中承担社会公共服务的那部分支出;农民按资产量化份额获得的集体收益,不应缴纳个人所得税。相关优惠政策的制定和落实,最终要保证农民的收益不因集体经济产权制度改革而减少。

3. 集体股设置不够规范

农村集体产权制度改革尊重民意,发挥民智,因地制宜,不搞“一刀切”,实行一村一策。既不能“一分了之”,更不能让农村集体经济组织内部少数人侵占、支配集体资产。资料显示,北京市郊区在农村集体产权制度“存量资产量化”改革中,设置30%左右的集体股。上海市明确撤制村原则上不设集体股,未撤制的村及镇设立20%的集体股用于本区域公共福利和公益事业等开支。四川省成都市郫县东风村不设集体股,避免集体资产再分配。沁源县沁河镇城北村集体股占51%。到底要不要设定集体股?集体持股的份额应当占多大?只要坚持《宪法》规定的劳动群众集体所有制,按照有利于集体资产保值增值,有利于农民的收益明显提高,有利于组织成员行使民主权利的标准,放在一个较长的时间里,肯定会作出一个客观的评判。

此外,农村集体产权制度改革后建立的新型农民集体经济组织,还将进行成员股份的继承、集体资产股份的有偿转让、抵押担保等方面的探索实践,最终目的就是保障农民集体经济组织成员的收益权。农村集体产权制度改革任重而道远,而且这种改革要保证四点,即不能有损农村土地集体所有制、不能减少耕地、不能降低粮食生产能力、不能损害农民利益[13],这是必须坚持的原则。

原标题：农村集体产权制度改革的实践与思考——以山西省沁源县沁河镇城北村为例

作者：贺福中 山西大学晋商学研究所

作者简介： 贺福中(1971—),男,山西山阴人,山西大学晋商学研究所博士研究生,山西广播电视台主任记者。;

基金： 国家自然科学基金资助项目(71571044);

来源：经济问题2017年01期