作者：董欢(四川大学公共管理学院副教授)；张英男(浙江大学公共管理学院土地管理系副研究员)
土地承包经营权的退出涉及广大农民群众的切身利益。伴随着新型工业化、新型城镇化的纵深推进，农村劳动力大量向外转移，使得农业兼业化、农民老龄化、农村空心化现象突出，大量转移农户家庭的承包地甚至长期处于撂荒状态。而农地承包经营权有偿退出机制的缺失，进一步阻碍了农地资源重新配置，不利于农业经营规模扩大。2021年8月，农业农村部表示，将按照中央要求，指导地方在充分尊重农民意愿的基础上，明确退出承包地农户的主体资格，稳步探索建立农户承包地退出机制，同时鼓励有条件的地方稳步探索建立农户承包地有偿退出机制。
从农业现代化视角审视，在依法保护农地集体所有权和农户承包权前提下，必须针对转移农户家庭的农地利用问题，进一步建立健全农地承包经营权有偿退出机制，以获取新的“制度红利”，在推动现代农业稳定升级方面发挥应有的积极作用。
强化农地承包经营权有偿退出改革的价值认同，从中央顶层制度设计上明确有偿退出改革的目的及意义。赋予农户农地承包经营权有偿退出权利与保护农户的农地权益并不矛盾。尽管在当前城镇化的稳定性仍待提升背景下，退地需求总体较为有限，但也不能因此无视现实变化，必须从顶层设计上强化对退地制度的价值认同。在警惕行政手段快速推广退地改革的同时，应充分调动地方改革热情与积极性，化解因对退地改革现实意义认知不清等原因造成的畏难情绪。
加强政策解读，促使农户家庭对农地价值形成科学合理预期，为农地承包经营权有偿退出改革营造良好环境。中国耕地资源极为紧缺，为了保障国家粮食安全、应对国际农产品竞争压力，客观要求必须优化农地资源配置，提高农地利用效率。因此，立足乡村振兴、农业可持续发展、新型城镇化等国家战略背景，有必要进一步加强农地退出政策的宣传与解读，让离农、离土转移农户特别是撂荒农户家庭认识到退地改革的重要意义，消除对改革中权益受损等固化偏差认识，引导形成正确的农地价值预期，防止农地投机性行为，使农地能随着人口城镇化真正不断向继续务农者集中，从而实现耕者有其田的优化配置目标。
充分尊重客观事实和农户意愿，循序渐进地扩大农地承包经营权有偿退出改革试点范围和退出深度。一方面，优先选择转移农户家庭退地意愿强、前期政策宣传工作扎实的地方开展退地改革，待退地程序和经验完善后再进一步更大范围扩散改革。另一方面，结合农户家庭分化的实际情况，建立农地分类退出方案，以有效满足不同农户家庭的退地需求。比如，针对那些已经长期转移到非农就业领域、对农地依赖程度非常低、有稳定非农就业收入、在城镇有房的农户家庭，在确保退地补偿合理的前提下，鼓励采取永久性退出模式；而针对部分尽管对农地依赖度较低，但仍有土地依恋情节，而且城镇就业仍存在风险的农户家庭，建议采取更加稳妥的改革方式，如只在二轮承包期内退出，或者设置一定反悔期限，允许退地农户再次重新承包。
加强农地承包经营权有偿退出补偿政策的连贯性和稳定性，丰富退地补偿方式，以充分引导有条件的农户自愿有偿退出。科学合理的农地承包经营权有偿退出补偿机制不仅是农户家庭是否选择退出农地承包经营权的重要激励，也是社会公平正义的重要体现。一方面，建议由国家统一制订科学、合理的农地承包经营权基准价格评价指标体系，从宏观上避免农地承包经营权价值被低估。在此基础上，尊重区域差异，综合考虑地方财力、区域经济发展水平等因素，因地制宜制定补偿标准细则。另一方面，稳定补偿资金来源，依据农户家庭的年龄结构、收入结构、就业结构等情况及所处的区域类型，积极探索多样化的退地补偿方式，如现金补偿、社会保障补偿、股份补偿等，合理保护不同类型农户家庭的利益。
立足农户分化背景，制定差异化和综合性的改革联动机制。其一，对仍以农为生、以农为业的农户，加强保护其承包经营权的稳定性，配套相关政策扶持农业规模化经营；其二，改革当前错位的农地补贴政策，取消对撂荒等低效利用耕地的相关补贴；其三，加快落实覆盖面更广、切实有效的农村社会保障制度；其四，制定防止农地流转租金大幅上涨的前瞻性措施，引导农户对农地价值形成合理预期，抑制投机性行为；其五，联动推进集体成员权和宅基地退出改革，推进面向城乡融合的住房制度改革，实现资源优化配置。
来源： 光明网-学术频道
